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ingiunzione fiscale emessa dall'INAIL - mancanza di causale di pagamento

Con riguardo all'ingiunzione fiscale emessa dall'I.N.A.I.L. per crediti inerenti a rapporti previdenziali, la mancanza di uno degli elementi essenziali, quale la causale della richiesta di pagamento, ne comporta in quanto atto amministrativo la disapplicazione da parte del giudice ordinario in sede di opposizione, ove l'opponente assume la veste non solo formale ma anche sostanziale di attore, restando - peraltro - salva all'ente convenuto la possibilità di sanare l'incompletezza delle ragioni della imposizione contenuta nell'ingiunzione, specificando la causale della pretesa nel corso del giudizio di primo grado.

Cass., massima sentenza n. 4863 del 29.07.1986

Svolgimento del processo

La M. spa, con sede in Milano, con ricorso depositato il 25 gennaio 1979, proponeva davanti al Pretore di Pescara, opposizione avverso l'ingiunzione n. 3476, notificatale ad istanza dell'I.N.A.I.L., sede di Pescara, il 27 dicembre 1978, emessa dall'Istituto stesso a norma e per gli effetti del T.U. 14 aprile 1910, n. 639, per il pagamento della complessiva somma di L. 96.866.315, "per omissioni retribuzioni, interessi su omissioni retribuzioni" nei periodi 1 giugno 1967 - 30 aprile 1977.

Deduceva la opponente nel rito che la ingiunzione era nulla perché mancavano nella motivazione le indicazioni necessarie per individuare i titoli delle pretese fatte valere dall'INAIL e poter, quindi, esercitare il diritto di difesa e, nel merito, l'infondatezza delle pretese di cui ai rilievi eseguiti dall'INAIL negli ultimi anni presso lo stabilimento di Bussi (Pescara) ed, in subordine, la prescrizione del credito azionato.

Resisteva l'INAIL che, costituitosi in giudizio, precisava la causa del credito di cui all'ingiunzione opposta, e chiedeva il rigetto dell'opposizione perché infondata sia in relazione al rito che al merito.

Il Pretore adito, con sentenza del 28 giugno 1979, rigettava l'opposizione, ritenendo, nel rito, che l'ingiunzione conteneva, sia pure per sintesi, tutti gli elementi idonei per la identificazione della pretesa, negando che al processo di cognizione che nasce a seguito dell'opposizione debbano applicarsi obbligatoriamente le norme del rito speciale del lavoro, alla stregua di quanto dispone l'art. 618 bis C.P.C., e nel merito, che l'opponente non aveva fornito alcuna prova per contrastare quanto accertato dai funzionari dell'INAIL.

Avverso la sentenza proponeva appello la soccombente, con ricorso depositato il 30 ottobre 1979, deducendo l'errore del Pretore, che, ignorando i principi introdotti con la L. n. 533-1973, aveva rigettato l'eccezione di nullità dell'ingiunzione per difetto di motivazione, e lamentando, nel merito, l'erronea valutazione delle risultanze processuali. Chiedeva, quindi, il riesame della controversia, riproponendo tutte le difese di primo grado, fra cui, in subordine, l'eccezione "di prescrizione biennale" del credito "ex art. 112, DPR n. 1124-1965".

Proponeva appello incidentale l'INAIL per le spese liquidate in misura inferiore a quella legale.

Il Tribunale di Pescara, con sentenza 22 ottobre - 3 dicembre 1981, riteneva che l'ingiunzione non conteneva, invece, "qualsiasi formula, anche sintetica, idonea a porre la M. spa in grado di conoscere, con la dovuta precisione, oltre l'ammontare, la causale dell'intimazione di pagamento", accoglieva l'appello e, in totale riforma della sentenza del Pretore, dichiarava illegittima la ingiunzione e non dovuta la somma con essa richiesta.

Dichiarava inammissibile l'appello proposto dall'INAIL per le spese processuali, siccome autonomo e tardivo, e condannava l'Istituto al pagamento delle spese di primo e secondo grado.

Avverso questa sentenza, non notificata, l'INAIL propone ricorso per cassazione, notificato il 23 novembre 1982 e depositato l'11 dicembre 1982, affidato ad un solo mezzo.

Resiste la M., spa, con controricorso notificato il 27 dicembre 1983 e depositato l'11 gennaio 83. Ricorrente e resistente hanno depositato memorie.

Motivi della decisione

Con l'unico motivo il ricorrente deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 638, 125 e 164 (in relazione all'art. 163 c.p.c.) c.p.c.; erronea, omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione. Il tutto in relazione all'art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c..

In particolare rileva che è priva di fondamento l'asserzione del Tribunale che l'ingiunzione era illegittima, in quanto, in violazione degli artt. 638 e 125 c.p.c., non avrebbe indicato l'oggetto della domanda dell'Istituto, con conseguente nullità dell'atto, perché l'oggetto della domanda risultava, sufficientemente, anche se sinteticamente, indicato con il riferimento alla posizione assicurativa, con la delimitazione del periodo della omessa registrazione delle retribuzioni e con la correlativa specificazione delle somme dovute e delle corrispondenti penalità.

Rileva altresì che, in ipotesi, comunque, la nullità pretesa risulterebbe sanata dalla costituzione della M. e dallo svolgimento della causa in contraddittorio nel merito e che il Tribunale erra quando lo esclude sostenendo che la M. avrebbe svolto solo in via di ipotesi una serie di difese, non sapendo a quale fatto riferire la pretesa di pagamento. Infatti, così facendo, non tiene conto che le difese della M. sono svolte con riferimento soprattutto al verbale di accertamento ispettivo del maggio 1977, posto a base dell'ingiunzione, il quale aveva formato oggetto di contestazione già in fase di contenzioso amministrativo davanti all'Ispettorato di Pescara, e che ciò stava a dimostrare che la opponente era perfettamente a conoscenza dei termini della controversia e dell'oggetto della domanda.

Rileva, infine, la contraddittorietà della motivazione in quanto, da un canto, afferma la nullità dell'ingiunzione perché la M., non conoscendo la causa petendi, non era stata messa in grado di difendersi, mentre, dall'altro, riconosce che la medesima M., proprio nel merito ha svolto le sue difese illustrando adeguatamente le proprie argomentazioni sul punto della assicurabilità di alcuni dei suoi dipendenti di cui è causa.

Il motivo è fondato per le ragioni e nei limiti che si passa ad esporre.

L'ingiunzione fiscale, di cui all'art. 2 del T.U. 14 aprile 1910, n. 639, è il primo atto del procedimento speciale e privilegiato "di coazione" per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli enti pubblici abilitati. Essa, così come risulta strutturata, è pur sempre un atto amministrativo, sia che, per definirne la natura, si faccia riferimento alla teoria c.d. amministrativa, che privilegia il ruolo dell'Ente che la emette facendo leva sull'esecutorietà dell'atto amministrativo e relegando la attività del Pretore, che vidima e rende esecutorio l'atto emesso dall'Ente creditore, ad una funzione amministrativa di mero controllo formale, sia che si faccia riferimento alla teoria c.d. giurisdizionale, che privilegia, invece, il provvedimento del Pretore, sottolineandone la funzione giurisdizionale, pur senza poter disconoscere la formazione prevalentemente amministrativa dell'atto complesso che ne risulta.

Come tale l'ingiunzione compilata dall'Ente creditore e contenente l'ordine di pagamento entro un termine non può considerarsi alla stregua della domanda, quale elemento essenziale previsto per l'accertamento dei tipo monitorio del procedimento per ingiunzione disciplinato dal codice di rito, il quale, pur essendo entrato in vigore successivamente al T.U. n. 639-1910, non può ritenersi che abbia comportato l'abrogazione del T.U. anzidetto che come legge speciale prevale su quella generale emanata posteriormente.

I requisiti di validità dell'ingiunzione vanno, pertanto, accertati considerandone la natura di atto amministrativo, come questa Corte insegna con giurisprudenza costante (cfr. nn. 3822-1980, 4527-1983 e la recente n. 3189-1985) e non già quella di domanda d'ingiunzione ex art. 638 CPC, che manca nel procedimento speciale e privilegiato "di coazione", come ha ritenuto la sentenza impugnata.

Se a ciò si aggiunge, con riferimento alla dedotta sanatoria (negata dal Tribunale) per l'eventuale carenza di indicazione della causale del credito azionato, che il fatto, non contestato, della specificazione, da parte dell'INAIL, nella memoria di costituzione nel giudizio di primo grado, delle causali del credito con riferimento al verbale delle ispezioni eseguite nel maggio 1977, che produceva (come non è contestato neanche in questa sede - cfr controricorso, pag. 4, rigo 16 -) con allegato elenco dei 47 lavoratori (alla mancata assicurazione contro gli infortuni professionali dei quali le somme ingiunte facevano capo) andava valutato alla stregua della specialità anzidetta del procedimento, nell'ambito del quale, come è pacifico in dottrina e giurisprudenza, l'opponente assume la veste non solo formale, bensì anche sostanziale, di attore, non può non farsi luogo alla cassazione della sentenza impugnata.

L'opposizione dell'ingiunto, in subiecta materia, viene, infatti, considerata dalla giurisprudenza costante, a differenza di quella all'ingiunzione di diritto comune, atto introduttivo di un giudizio diretto all'accertamento negativo dei presupposti di legge che determinano l'obbligo di corrispondere le somme ingiunte, nel quale l'opponente ha veste, non solo formale, ma anche sostanziale, di attore (cfr Cass. nn. 3902-1982, e giurisprudenza in questa richiamata, e 236-1984). E viene ritenuto, conseguenzialmente e pacificamente (cfr Cass. nn. 4435-1977 e 4536-1984), che l'incompletezza delle indicazioni relative alle ragioni dell'imposizione esposte nell'ingiunzione fiscale resta sanata" qualora l'amministrazione finanziaria, convenuta con opposizione del contribuente, specifichi la causale della pretesa tributaria nel corso del giudizio di primo grado". Lo stesso principio, peraltro, questa Corte ha affermato, con recente sentenza (n. 4305-1985) con riferimento al contenuto della "domanda" d'ingiunzione comune (art. 636 c.p.c.), per crediti previdenziali, statuendo che "l'opposizione a decreto ingiuntivo apre un normale giudizio di cognizione sulla domanda proposta dal creditore con il ricorso per ingiunzione, con la conseguenza che il giudice, se ritenga provato il credito, deve accogliere la domanda indipendentemente dalla regolarità, validità e sufficienza degli elementi probatori in base ai quali fu emesso il decreto ingiuntivo". Nel caso di specie - che, salvo il ricorso all'ingiunzione fiscale, appare simile a quello in esame - il datore di lavoro aveva eccepito che solo nel giudizio d causa l'INPS aveva provveduto a produrre i documenti dai quali risultava l'indicazione dei nomi dei dipendenti ai quali si riferivano i contributi previdenziali omessi, e che l'omissione di tale indicazione nel ricorso, gli aveva impedito di conoscere le ragioni della domanda.

Quanto all'applicabilità nell'opposizione all'ingiunzione fiscale delle norme introdotte con la L. n. 533 del 1973, dedotta dalla resistente per contrastare il ricorso in quanto imporrebbero al creditore la formulazione della domanda di ingiunzione (art. 638 cpc.) conformemente alle prescrizioni di cui all'art. 414 CPC, va osservato che, come è stato già considerato, una domanda in tal senso non è dato rinvenire nell'atto iniziale (ingiunzione) del procedimento di coazione di cui al T.U. n. 639-1910, con le conseguenze, sul piano processuale e sostanziale, testé ricordate.

Essendo l'ingiunzione fiscale un atto amministrativo, rilevano, invece, i requisiti propri di questo, tra cui, una motivazione adeguata, anche se non esplicita in ogni dettaglio, "essendo sufficiente che essa contenga elementi tali da porre il contribuente in grado di conoscere, oltre che l'ammontare del pagamento richiesto, anche la causale della richiesta di pagamento e cioé gli elementi essenziali della pretesa fiscale che pongano il contribuente in condizione di contestare la validità della pretesa sia nell'an che nel quantum". La mancanza, in essa degli anzidetti requisiti di legittimità, ne comporta, conseguenzialmente, come atto amministrativo, la disapplicazione da parte del giudice ordinario ai sensi dell'art. 5 della L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. (Cass. 3189-1985). Ciò precisato può, tuttavia, convenirsi sull'applicazione all'opposizione delle norme di rito del nuovo processo del lavoro, siccome processo ordinario di cognizione per determinata materia, come la proposizione di essa con ricorso nei termini previsti (piuttosto che con citazione), come ritiene ormai questa Corte per l'opposizione a decreto ingiuntivo per crediti di lavoro, dopo la sentenza n. 4010 del 1979 (cfr. n. 6594 del 1982 e implicitamente la citata n. 4305-1985), per via della trasformazione in procedimento ordinario di cognizione ma con le limitazioni - che derivano dalla natura dell'atto che si impugna e dal fatto che il procedimento di "coazione" è pur sempre speciale e privilegiato che anche l'opposizione all'ingiunzione fiscale prevista dall'art. 3 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, comporta (cfr Cass. n. 431-1980). Quanto fin qui considerato porta a concludere che l'eccezione di nullità per carenza di indicazione della causale del credito, sollevata dalla M. spa, andava esaminata tenendo presente la natura di atto amministrativo dell'ingiunzione e quella dell'opposizione, che costituisce atto introduttivo di un giudizio diretto all'accertamento negativo della pretesa dell'Ente creditore, nel quale l'opponente assume la veste non solo formale, bensì anche sostanziale, di attore e l'ente convenuto ha la possibilità di sanare la "non perspicuità delle ragioni dell'imposizione contenute nell'ingiunzione" specificando la causale della pretesa nel corso del giudizio di primo grado.

La sentenza impugnata va, pertanto, cassata ed il giudice di rinvio provvederà al nuovo esame applicando i principi di diritto enunciati in motivazione, con ogni conseguenziale riflesso sulle questioni di merito e sull'eccezione di prescrizione, rimaste assorbite, per effetto della decisione che sarà adottata sull'eccezione preliminare e provvedendo anche sulle spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, sulle richieste difformi del P.M., accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese di questo giudizio di cassazione, al Tribunale di Chieti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione il 13 novembre 1985 DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 29 LUGLIO 1986